反送中・燃燒的香江》基礎建設:港珠連結與新的戰場

2019/08/09

前接:〈反送中・燃燒的香江》門戶地位:香港的鎧甲與枷鎖

焦點事件記者林靖豪報導

香港的門戶赤鱲角機場,是英國殖民政府在香港最後且最重要的基礎建設。(攝影:林靖豪)

反送中・燃燒的香江

「反送中・燃燒的香江」系列,希望從香港《逃犯條例》修法,接近香港社運、政治、經濟,以及中國資本發展的軌跡,從對香港的描寫中,觸及台港,乃至東亞與全球,所有人在大國博弈下的共同命運。

與「帶路博弈計畫」的想法有著一定聯繫,我們看到香港人既依附,又受壓迫於香港被命定的「經濟門戶」與「金融中心」角色,而如何超越「戰略位置」的考量,看到人的真實樣貌,與屬於他們的「發展」的可能,這也是我們面向國際新聞的核心關懷與方法。

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在香港反送中運動中,對於香港「一國兩制」被破壞的恐懼,是運動動員能量的重要來源。不過,當我們回顧歷史,可以看到一國兩制在政治與經濟上的實質內涵,其實在各方角力下不斷變動的結果,而基礎建設的投資與連帶的土地開發,是一條貫串殖民到主權移交後的香港的重要軸線。

基礎建設背後的中英角力

香港前途問題之所以被放上中英兩國政府的談判桌,就是起源自新界的土地投資問題,可以說與基礎建設計畫有著密切的關係。在英國殖民下的香港,土地的所有權為英國皇室所有,而港英政府實際上負責管理土地並批租土地的使用權,也就是說,在香港要取得土地,必須跟政府簽訂批租的契約,一般而言承租契約的年限為75年或99年。

然而,香港的土地中包含新九龍、新界、大嶼山等地區,有90%左右的範圍並非清朝割讓給英國,而是在1898年清英雙方簽訂的《展拓香港界址專條》下,清朝以99年的期限租借給英國,也就是到1997年為止。這使得新界等地區的土地投資人在與港英政府簽訂土地契約時存在一個重大的問題,即港英政府是否有權批出租期跨越1997期限的租約?

到了1970年代後期,港英政府開始感受到必須處理此問題的急迫性,一方面,距離1997年越近,對投資者而言,新投資案的風險將不斷上升;另一方面,1970年代正是港英政府開始大舉開發新九龍與新界地區的時期。

香港總督的麥理浩上任後推動規模龐大的十年建屋計畫,並成立新界拓展署,開始在荃灣、屯門、沙田等地區開發新市鎮,興建公屋,也吸引私人開發商進入投資,而後又在大埔、粉嶺/上水、元朗開發大規模的新市鎮。此外,麥理浩也耗資超過2億港元新建屯門公路,發展連結九龍與屯門等新市鎮的交通建設。

港英政府希望透過這些新市鎮與交通建設的開發,帶動整個新界地區的投資,就必須處理新界土地的問題。以此為契機,1979年3月,麥理浩赴北京會見鄧小平,這是港督首次正式會見中國領導人,也是香港前途問題首次被擺上中英雙方的談判桌。

在會談上,麥理浩提出模糊地租期限、將新界土地契約改成「在英國管治下」皆為有效的方案,但被鄧小平堅決反對,鄧小平表明中國在香港主權問題上絕無退讓的空間,不能接受1997年後英國對香港仍保有任何管治權,鄧小平並要麥理浩轉告香港投資人「放心」,香港的資本主義制度在主權移交中國後不會改變。

在該次談判中,鄧小平已為後續中國對香港前途問題的方向定調,也就是後來被稱為「一國兩制」的方案。

1982年,英國總理柴契爾赴北京會見鄧小平,柴契爾以清朝割讓香港與九龍半島主權的《南京條約》、《北京條約》作為槓桿,希望換取對包括新界在內的整個香港地區的治權延續,提出「主權交還、治權保留」的方案,但鄧小平仍堅決不在香港主權問題上讓步,並以武力解放香港作為中國收回香港主權的最終方案,雙方並未取得共識。

柴契爾結束訪中行程後,中英談判陷入膠著,但在中國的強硬態度下,中英雙方最終在1984年達成協議,並簽訂《中英聯合聲明》,英國同意將香港的主權在1997年完整移交中國。經過談判幾年的動盪,中英之間的關係在協議簽訂後趨於穩定,直到1989年的六四事件。

1989年中國的民主運動在香港掀起巨大的波瀾,不但香港人發起大規模的遊行聲援中國的運動,六四的血腥鎮壓,更引起港人對回歸的恐懼,不但經濟開始陷入混亂,在隨後幾年也爆發大規模的移民潮,1990到1994年間,平均每年約有6萬港人移居他國,是香港歷史上移出人口最多的一段時間。

六四事件及其對香港的影響,也使港英政府開始改變對香港的治理政策。1989年10月,香港總督衛奕信以穩定經濟的信心為由,在立法會的施政報告中提出「香港機場核心計畫」,預計耗資超過千億港元,在大嶼山的赤鱲角興建新機場,取代已難以負荷龐大航班進出量的啟德機場,並以新機場為中心,進行新的公路、大橋、鐵路、海底隧道與新市鎮的開發1

衛亦信形容此計畫將為香港帶來如玫瑰園般的美好願景,因此機場核心計畫又常被稱為「玫瑰園計畫」。

赤鱲角機場的計劃其實在1970年代末就已形成,但在當時香港前途未明的情況下,港英政府決定暫停新建機場的計劃。機場與周邊基礎建設的開發計畫耗資巨大,對於中英雙方關係而言是一個敏感議題,在英國簽訂聯合聲明後,中方視港英政府剩餘的執政期為移交前的過渡期,反對港英政府在政治或經濟政策上推行重大的改變。

在玫瑰園計畫提出後,中國共產黨中央總書記江澤民就批評英國政府不能「你請客,我付錢」,1991年,在當時英國首相梅傑親自到北京與國務院總理李鵬簽署諒解備忘錄,並承諾未來留給香港特區政府的儲備不低於250億港元後,中方才點頭答應。

然而,中國看似在不情願下接受的玫瑰園計畫,卻為主權移交後至今香港特區政府的基建計畫打下了基礎。

玫瑰園計畫中的機場快線,是連結香港機場與市區交通的重要工具。(攝影:林靖豪)

連接西九龍與港島西的西區海底隧道,是香港第三條海底隧道,每日有5~10萬輛汽車由此通行。(攝影:林靖豪)

中國崛起與香港「十大建設計畫」

香港主權移交中國後,在首任行政長官董建華任內(1997到2005年),並沒有大規模的基礎建設計畫,而在這段期間,香港先是遭遇亞洲金融風暴,2003年又爆發SARS疫情,經濟成長陷入停滯,但在同一時期,中國加入WTO,出口貿易帶動整體經濟不斷向上成長。

2007年,香港第二任特首曾蔭權提出「十大建設計畫」,試圖以大規模的基礎建設投資帶動經濟成長與就業,計畫提出時預計耗費2,500億以上的港元,而後各項目的預算也不斷攀升。

從這一波基建計畫的項目,我們可以看到中國已經被特區政府視為帶動香港經濟成長最重要的動力。在交通建設方面,廣深港高鐵、港珠澳大橋、連結赤鱲角機場和港珠澳大橋口岸與屯門的屯門西繞道、屯門-赤鱲角連接路等建設,都是希望透過強化香港與中國的人流、物流連結,來帶動香港的經濟發展。在地產開發上,落馬洲河套、新界東北等鄰近深圳的區域,也成為新市鎮開發的主要區域。

但這一系列基建開發計畫引發的爭議,也成為香港近年社會運動中重要的一個軸線。大型交通建設與新市鎮的開發,伴隨著大規模的土地徵收與環境破壞的問題,引起了反高鐵、反新界東北等抗爭,港珠澳大橋也一度因為環評問題而被法院要求停工數個月。另一方面,西九龍高鐵站設置中國內地口岸檢驗通關的「一地兩檢」制度,也引來破壞一國兩制的批評。

廣深港高鐵的香港西九龍高鐵站,高鐵在興建過程中的土地徵收以及通車後的一地兩檢制度,都在香港社會引起很大的爭議。(攝影:林靖豪)

林鄭月娥:大灣區、一帶一路與明日大嶼

曾蔭權在提出十大建設計畫的同時,也整合了香港政府的房屋、規劃、地政與工務部門,成立新的「發展局」,以求在政府部門內更有效率的推動基礎建設與城市開發,而首任的發展局長,就是當前的香港特首林鄭月娥。在林鄭的任內,她不但推動上述的基建項目,也在市區展開大規模的再開發計畫,包括拆除皇后碼頭、拆除利東街推行市區重建等,都是她任內的重大爭議案件。

2012年,梁振英接任香港特首,林鄭月娥擔任政務司司長,除了推進前朝的基建計畫外,研擬新的發展計劃是這段時期香港政府主要的工作,2016年香港發展局提出《香港2030+》的計畫,為香港新一波的基建發展與地產開發奠定基礎。

中國方面,2013年,習近平正式提出「一帶一路」計畫,宣布中國將向海外展開大規模的基礎建設投資,而2015年中國政府發布的一帶一路文件中,首次提出「粵港澳大灣區」的概念,並在後續推展研究和規劃,將香港的基礎建設計畫與珠江口的各個城市勾連,要把大灣區打造成對接海上絲路的核心口岸。

在這樣的脈絡下,林鄭月娥接任特首後,一方面迎來廣深港高鐵、港珠澳大橋等項目的完工,另一方面,更積極開啟新一輪的發展計畫,林鄭政府先是在2018年舉辦被稱為「土地大辯論」的土地問題公眾諮詢,並在諮詢中提出香港還缺1,200公頃的土地,才能支撐未來人口成長帶來的需求的論述。

以此為基礎,在當年的10月的施政報告上,林鄭月娥提出以在大嶼山東部的交椅洲打造人工島為核心的「明日大嶼願景」計畫,預計耗資超過6,000億港元進行人工島、大嶼山沿岸填海造陸及連結大嶼山、人工島與九龍、港島之間的道路與鐵路工程。

明日大嶼願景的目標,是把大嶼山打造成香港繼港島與九龍後第三個主要的都會區,在港珠澳大橋完工通車後的現在,大嶼都會區也將成為連接香港與珠江對岸的澳門、珠海等都市與港島的重要節點。明日大嶼由於耗資龐大,且對環境影響也巨大,再加上其將香港與中國更進一步連結在一起的藍圖,在香港社會引發很大的爭議,目前計畫的研究預算仍未通過立法會審議,未來很可能成為《逃犯條例》後下一個港府與民間產生重大矛盾的議題。

雖然明日大嶼計劃的前景未卜,但將香港未來基礎建設發展與中國走向海外投資的一帶一路計劃勾連在一起,已是當前香港與中國政府所設定最重要的方向。如何理解香港在這樣的脈絡下的角色,以及這樣的發展對於香港社會的影響,將是未來觀察香港發展與一國兩制變化的一個重要視角。

遠眺港珠澳大橋,港珠澳大橋是世界最長的跨海橋隧組合公路,兩個人工島中間的海底隧道,也是世界最長的沉管隧道。港珠澳大橋是香港主權移交中國後最具代表性的基礎建設項目,也是未來大灣區計畫深化港澳中連結的重要基礎和象徵。(攝影:林靖豪)

後接:〈反送中・燃燒的香江》不合時宜的提問

  • 機場核心計劃包含: 1.赤鱲角國際機場 2.連接機場與市區的鐵路機場快線及東涌線 3.連接青衣與大嶼山的快速道路青嶼幹線、青馬大橋 4.北大嶼山快速公路 5.西九龍填海計劃工程 6.連接西九龍填海區及香港島的西區海底隧道 7.興建三號幹線,作為市區及機場的連接道路 8.興建西九龍快速公路,作為市區及機場的連接道路 9.進行中區填海計劃第一期工程,提供面積20公頃的土地以興建機鐵香港站及相關設施 10.發展東涌新市鎮第一期(即富東邨及裕東苑),作為新機場的後援城市